光榮與夢想:中國共產黨社會保障100年回顧

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       文章刊發:《管理世界》2021年第4期,第12—23頁

  作者:

  席恒(西北大學公共管理學院)

  余澍(西北大學公共管理學院)

  李東方(西北大學公共管理學院)

  摘要:中國共產黨建黨100年來,始終秉承著為人民謀幸福的宗旨,特別是在事關民生的社會保障領域,從建黨初期的民生主張到政策實踐,從中華蘇維埃共和國的社會保障初步探索到陜甘寧邊區的社會保障工作,從抗日戰爭時期、解放戰爭時期團結一切力量的人民保障到建國前期的勞動保險制度確立,從改革開放時期現代社會保障制度的積極探索到新時代世界上最大規模的社會保障體系建立。中國共產黨基于時代變化的條件約束和保障民生福祉的目標約束,使中國共產黨領導下的中國社會保障對象不斷擴大,保障項目不斷增加,人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強,真正體現了中國共產黨全心全意為人民謀福祉的建黨初心和奮斗目標,以100年的光輝成就,實現了中國人民的百年夢想。

  關鍵詞:中國共產黨  建黨一百年  民生  社會保障

  在中國共產黨建黨100周年之際,重溫黨的歷史,不禁令人心潮澎湃!在進一步學習和仔細研讀了中國共產黨早期關于社會保障的各種政策主張和思路后,再次體會到黨的英明和偉大。在血雨腥風的戰爭年代,中國共產黨就明確提出了以民為本的民生主張,樹立了為人民謀幸福的初心,這是中國共產黨獲得民心,取得政權的政治基礎。在逐步取得政權后,更是以全體中國人的福利和中華民族的復興為己任,建立了世界上規模最大的社會保障體系?;仡欀袊伯a黨100年社會保障的歷史,一大批共產黨人懷揣著為人民謀幸福的偉大夢想,經過一步步的努力和實踐,取得了全面建成世界規模最大的社會保障體系的光榮業績。

  一、1921——1936年:共產黨初期的社會保障

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  中國的工人階級誕生于19世紀40年代,隨著《南京條約》與《五口通商章程》的生效,一批外國資本進入中國投資設廠,這些工廠的雇員成為了中國第一批工人階級。爾后的幾十年里,伴隨著中國資本主義的初步發展,這一階級逐步擴大,據統計,至20世紀20年代,中國工人階級人數已經達到200多萬(姜鐸,1994)。

  與世界上其他工業國家的早期工人階級類似,我國的早期工人階級面臨著資本主義的壓迫,因而陷入了“撒旦的磨坊”之中。與此同時,早期工人階級還面臨著帝國主義與封建主義的壓迫。在“三座大山”的壓迫之下,我國的工人階級自為地開展了一系列反帝國主義、反封建主義、反官僚資本主義的工人運動,但是由于缺乏科學的理論指導,這些工人運動均以失敗告終。在此背景下,旨在為了無產階級解放而形成的馬克思主義理論就成為了武裝與領導工人階級進行工人運動的思想武器。

  馬克思主義理論旨在爭取無產階級與全人類的解放。作為中國工人運動與馬克思主義理論相結合產物的中國共產黨,必然回應工人階級的要求。因此,關乎工人階級福利的社會保障制度自一開始就成為了中國共產黨關注的現實問題。

  1922年,中國共產黨早期領導工人運動的機關——中國勞動組合書記部擬定了《勞動立法原則》與《勞動法案大綱》兩項重要文件,《勞動立法原則》中首次提出工人階級要爭取勞動立法和實行失業保險及疾病保險等理念,《勞動法案大綱》則首次較為詳細地闡述了中國共產黨關于社會保險的主張;1923年的中共三大更是直接將“制定強迫的勞工保險法,工人有權參與辦理保險事項之權?!睂懭搿吨袊伯a黨黨綱草案》之中(中央檔案館,1989)。1922——1927年間,在中國共產黨的領導下,勞動組合書記部分別在廣州、武漢等工業城市召開了四次全國勞動大會,號召全國工人團結起來,謀求工人福利,在這四次大會中,要求為工人階級建立起社會保險制度一直是其重要訴求。

  中國共產黨的早期文件與活動中對于社會保障制度的強調充分體現了為勞動者與廣大人民群眾謀取福利的社會保障制度在共產黨人心中的重要地位。但是受制于當時中國工人階級力量的薄弱,中國共產黨缺乏足夠的執政權力,諸多有益的主張未能轉化為社會實踐。直至1927年,蔣介石、汪精衛等人背叛革命,第一次國共合作領導的大革命宣告失敗,共產黨人建立起了以中華蘇維埃共和國為代表的蘇維埃政權,獨立自主地探索中國革命的道路,蘇維埃政權的建立也使得早期中國共產黨人的社會保障思想從主張走向現實。

  承襲早期中國共產黨人的社會保障思想,中華蘇維埃共和國建立起了以社會保險和失業救濟為中心的社會保障制度,其中最具代表性的文件是中華蘇維埃工農兵第一次全國代表大會表決通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》與《中華蘇維埃共和國勞動法》,前者提出“中國蘇維埃政權以徹底改善工人階級的生活狀況為目的,制定勞動法……創立社會保險制度與國家的失業津貼……”(韓延龍、常兆儒,1981),這為中華蘇維埃共和國的社會保障制度提供了憲法保障,后者則在第十章專門闡述社會保險相關問題,對于社會保險的參與條件、征收比例、具體險種、管理責任等問題進行了詳細規定,為社會保險制度的運行提供了明確的法律依據(江西省檔案館,1982)。

  (二)從保障工人到保障工農

  中國共產黨誕生于中國工人階級方興未艾之際,工人階級的力量尚比較薄弱,因此陳獨秀、李大釗等黨的早期領導人都意識到中國的工人階級難以獨立地完成革命任務,還需要依賴農民階級的力量。陳獨秀認為“中國之國民革命若不得農民之加入,終不能成功一個大的民眾革命……共產的社會革命固然要得著農民的同情與協助,然必須有強大的無產階級為主力軍……所以中國農民運動,必須國民革命完全成功……然后農村間才有真的共產的社會革命之需要與可能”(陳獨秀,1984)。李大釗認為“中國浩大的農民群眾,如果能組織起來,參加國民革命,中國國民革命的成功就不遠了”(李大釗,1959)。

  1927年大革命失敗后,黨的“八七會議”確定實行土地革命和武裝反對國民黨的總方針,中國共產黨人意識到近代中國的社會性質與主要矛盾,決定了以農民群眾為主體的革命運動是中國革命的唯一選擇:在中國的特殊國情中,工業無產階級僅有二百余萬人,還比較薄弱,且集中在沿海大城市中。中國工人階級的主要來源也是農民,農民是國民的主體,農業經濟是國民經濟的主體,如果把農民排斥在民主主義革命和社會主義革命之外,不僅使革命失去了可以依靠的力量,而且中國的根本問題也不可能得到解決。此后以毛澤東為代表的一批中國共產黨人開辟了工農武裝割據的道路,中華蘇維埃共和國正是在這樣的大背景下誕生的。因此在新生的中華蘇維埃共和國,對于農民社會保障也進行了一定的探索與實踐。

  中華蘇維埃共和國針對農民的社會保障政策主要是通過土地分配與社會救濟的方式完成的。1931年12月,中華工農兵蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國土地法》第一條就規定“雇農、苦力、勞動貧民,均不分男女,同樣有分配土地的權利。鄉村失業的獨立勞動者,在農民群眾贊同之下,同樣可以分配土地。老弱殘廢以及孤寡,不能自己勞動,而且沒有家屬可依靠的人,應由蘇維埃政府實行社會救濟或分配土地后另行處理”(韓延龍、常兆儒,1984)。

  針對農民階級的土地分配與社會救濟的社會保障制度建構一方面體現了共產黨領導的“無產階級的運動是絕大多數人的,為絕大多數人謀利益的獨立的運動”(汪亭友,2011),另一方面也有效地動員了根據地的人民群眾,使之參與到新民主主義革命與社會主義革命中來。

  1934年10月,隨著第五次反圍剿的失敗,中央主力紅軍為擺脫國民黨軍隊的包圍追擊,被迫實行戰略性轉移,退出中央根據地,進行長征,中華蘇維埃共和國的社會保障工作也被迫陷入停滯狀態。

  二、1937——1948年:戰爭時期的社會保障

 ?。ㄒ唬┛箲饡r期的各階層保障

  1937年7月7日,震驚中外的七七事變爆發,日本悍然入侵中國,“盧溝橋事變”揭開了全面抗日戰爭的序幕。同年9月6日,根據國共兩黨關于國共合作的協議,中國共產黨將陜甘蘇區改名為陜甘寧邊區,并成立了邊區政府。以抗日戰爭為中心,陜甘寧邊區政府在抗日戰爭中開展了一系列社會保障實踐活動。這一時期中國共產黨將社會保障制度作為團結各階級,使其安心生產,安心作戰與工作,謀取抗日戰爭最終勝利的重要工具。

  1939年4月,陜甘寧邊區發布的《陜甘寧邊區抗日時期施政綱領》是共產黨抗戰時期實行各階層社會保障方針的集中體現,《綱領》提出“保育兒童……撫恤老弱孤寡,救濟難民災民,不使流離失所……改善勞動待遇,保護工人利益,同時提高勞動熱忱,增加生產效能……優待抗日軍人與工作人員之家屬,使抗戰軍人安心作戰,工作人員安心工作”(陜西省檔案館,1986)。

  圍繞著各階級與不同人群,共產黨領導邊區政府開展了一系列具體的社會保障工作,針對抗戰軍人及其家屬,邊區政府頒布了以《抗日軍人優待條例》為代表的優撫安置政策,為傷殘及犧牲軍人及其家屬提供了切實的保障,極大地鼓舞了邊區軍民的抗日熱情。

  為了保障邊區的物資供應,邊區政府“廢止過去工農民主政府時代的勞動保護法。取消對資本家、富農經營生產事業的各種限制。但為了改善人民生活,增加邊區的生產,同樣地為了增強抗戰力量……嚴禁高利貸的剝削,嚴禁操作市場壟斷投機。實行一種中介制度,在政府中介之下,勞資雙方訂立勞動契約,酌量增加工資,減少工作時間,改良生活待遇”(林伯渠,2013)。在保障工人階級利益的基礎上也保障了資本家、富農的利益。

  對于農民階級和地主階級,在中國共產黨的領導下開展了減租減息,交租交息的政策。一方面通過減租減息“保證了農民的人權、政權、地權、財權,借以改善農民的生活,提高農民抗日與生產的積極性”。另一方面,“實行減租減息之后,又須實行交租交息……須保障地主的人權、政權、地權、財權,借以聯合地主階級一致抗日”(韓延龍、常兆儒,1984)。

  在中國共產黨的領導下,邊區政府還開展了針對難民、移民的社會保障工作,這些工作強調對于難民、移民的生產救濟,在給予他們生計的同時也使其成為了抗日戰爭中保障物資供應的重要生產單位,如1943年3月,陜甘寧邊區政府公布的《陜甘寧邊區優待移民難民墾荒條例》提出“優待移民難民墾荒,發展農業,安定民生,增長抗戰力量”(韓延龍、常兆儒,1984)。

  為了確保民族團結,中國共產黨在抗戰期間針對少數民族群眾進行了社會保障的制度安排,1940年4——7月間,中央西北工作委員會擬定的《關于回回民族問題的提綱》與《關于抗戰中蒙古民族問題提綱》提出為幫助回族、蒙古族改善人民生活,激發抗日熱情和生產熱忱,政府應當撥款救濟農村和牧人,撫恤流亡(中央檔案館,1991)。

  除了領導政府開展社會保障工作,共產黨還積極地通過動員各階層人民互助互濟的方式解決社會問題,實現階級團結,如1944年8月中共中央發布的《中央關于克服財政困難和生產自救問題給豫鄂區黨委的指示》就提出“關于災荒問題……又要動員災區各階級人民實行廣泛的互助互濟,獎勵私人親友間的互助,表揚慷慨捐輸者,推動士紳名流組織募捐及參加我們各級救災委員會”(中央檔案館,1992)。

  這一階段中國共產黨領導的邊區社會保障工作的最大特征在于,強調以各種類型的社會保障制度,緩和各階級間的矛盾,團結各階層,強調生產救濟與生產自救,旨在謀求抗日戰爭的最終勝利。

  (二)解放戰爭時期的人民保障

  隨著抗日戰爭的勝利,中國面臨的矛盾從中國和帝國主義間的民族矛盾轉向國內的階級矛盾。1946年6月,國民黨向解放區進攻,解放戰爭爆發。解放戰爭時期共產黨領導的社會保障工作思路大體上沿襲了抗日戰爭時期,即強調社會保障的社會團結功能,通過社會保障制度團結一切可以團結的力量,進而謀求新民主主義革命的勝利。但是與抗日戰爭時期的區別是,解放戰爭時期社會保障團結的對象并非是全階級,而是以工農階級為代表的人民。

  在具體工作方面,中國共產黨領導的社會保障工作主要集中在以下幾個方面:第一,針對士兵和工人,延續了抗日戰爭時期的優撫安置與工人保障工作,保證了軍隊的戰斗熱情與工人的生產熱情,為解放戰爭的最終勝利奠定了堅實的基礎。第二,針對農民階級,以沒收地主土地分配給農民的政策代替了抗日戰爭時期的減租減息政策。1946年5月4日,中共中央發布了《關于土地問題的指示》,通過對于農民的土地保障,中國共產黨獲得了廣大農民的擁護。第三,為了發動人民群眾,解決部隊的后勤問題,對于參與到解放戰爭中的一般群眾也給予了一定的保障。如1947年7月發布的《陜甘寧邊區戰時勤務動員暫行辦法》規定“民夫在服勤務中因公傷亡,經使用部隊證明者,應與戰士傷亡同等撫恤”(陜西省檔案館,2010)。此舉一定程度上解決了參與到解放戰爭中的群眾的后顧之憂,也造就了“小推車推出來的勝利”。第四,對于新解放的區域,根據當地的情況,給予恰當的保障,從而使其盡快恢復和平秩序。如1948年4月,中共中央發布的《中央關于解決新解放城市糧荒問題的指示》就提出“動員城市基本群眾,及一部分商業家開明人士,在民主政權領導下組織救濟委員會”(中央檔案館,1993)。

  解放戰爭時期中國共產黨的社會保障工作以爭取戰爭的最終勝利為目標,通過對各階層的人民保障,贏取了最大多數人民的支持,取得了新民主主義革命的最終勝利。

  戰爭時期中國共產黨領導的社會保障制度以戰爭的勝利為最終目標,通過社會保障制度化解風險、促進生產、社會團結的功能,解決軍人、軍屬的后顧之憂,激發戰爭前線士兵的戰斗力量;促進工人、農民生產,保障戰爭的物資供應;團結一切可以團結的力量,實現最廣泛的社會動員。

  三、1949——1977年:共和國前期的社會保障

  (一)城市社會保障:勞動保險的嘗試與制度確立

  1945年4月24日,毛澤東同志在中國共產黨第七次全國代表大會上作了題為《論聯合政府》的報告。該報告第一次較為全面地闡述了未來和平時期的各項社會政策。之后隨著解放戰爭的局勢日益明朗,中國共產黨領導的解放區開始進行面向和平時代的社會政策構建實踐。

  1948年11月,遼沈戰役結束,人民解放軍徹底解放東北地區。東北地區是當時中國最發達的工業區,工人階級力量強大,在東北地區進行政權的建設是共產黨面向和平時期建設政權的重要一步。在社會保障領域,東北解放區頒布了《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》,決定在解放區實行勞動保險制度(韓延龍、常兆儒,1984)?!稏|北公營企業戰時暫行勞動保險條例》是中國共產黨制定并在較大范圍內實施的第一部獨立的勞動保險法規,它不僅為當時的東北工人提供了穩定的保障,提升了其生產積極性,也為建國后全國性社會保障制度的建立提供了重要的實踐經驗。

  經過兩年多的嘗試,1952年1月,以《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》為藍本的《中華人民共和國勞動保險條例》正式出臺,這是新中國成立后第一部社會保險法規,標志著新中國的社會保險體系的初步建立?!秳趧颖kU條例》要求對于全國范圍內凡有職工百人以上的國營、公私合營、私營和合作社營企業及鐵路、航運、郵電等企業單位的職工及其直系親屬的醫療、生育、年老、疾病、傷殘、死亡等待遇作了明文規定。1953年《關于勞動保險條例若干修正的決定》頒布,工廠、礦場及交通事業的基本建設單位與國營建筑公司的職工也被納入其中。三大改造完成后,商業、外貿、糧食、供銷合作社、金融、民航、石油、地質、水產、國營農牧場、造林等產業與部門的職工亦被納入了勞動保險。1966年,部分集體所有制企業的職工也進入了勞動保險制度體系內。經過政策的不斷擴展,勞動保險制度成為了覆蓋絕大多數城市居民的社會保障體系。

  1952年6月,政務院發布《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位的國家工作人員實行公費醫療預防的指示》,公費醫療制度開始建立。在隨后幾年里,政府又出臺了一系列文件,一個涵蓋了公費醫療、退休制度、撫恤制度的公職人員社會保障制度建立起來,至此,以勞動保險制度為核心,公職人員社會保障制度為補充的城市社會保障制度趨向完善。

  共和國早期的城市社會保障制度雖然是低水平的制度,但是卻超越了西方國家“先發展市場經濟、再建立社會保障”的路徑,避免了經濟發展早期巨大的社會成本,實現了人力資源水平的大幅度躍升(江宇,2018),為中國實現工業化和現代化奠定了堅實的基礎。

  (二)農村社會保障制度:從“五?!钡胶献麽t療

  與這一時期城市的社會保障制度不同,農村的社會保障是集體化的產物,實質上是農村集體組織內部成員的互助保障(鄭功成,2019)。

  其中“五?!敝贫仁俏覈r村社會保障制度的開端,其本質上是一種濟貧制度,強調通過互濟的方式對于農業合作社內的困難家庭進行兜底性的保障。1956年1月中國共產黨中央委員會提出的《1956年到1967年全國農業發展綱要》建議“農業合作社對于社內缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員,應當統一籌劃……在生活上給予適當照顧,做到保吃、保穿、保燒(燃料)、保教(兒童和少年)、保葬,使他們生養死葬都有指靠”(人民出版社,1956),獨具中國特色的農村五保供養制度被建立了起來。

  “五?!敝贫戎皇敲鎸r村最困難群體的兜底性救濟,實際上當時我國的農村地區存在著普遍的困境,特別是醫療衛生方面,由于缺少醫學人才與藥品,農村的醫療衛生條件極其惡劣。1965年6月,針對農村醫療衛生的落后面貌,毛澤東主席提出了著名的“六·二六”指示,要求衛生部“把醫療衛生工作的重點放到農村去”(中共中央文獻研究室,2013),為廣大農民服務,解決長期以來農村缺醫少藥的問題,保障人民群眾的健康。1966年8月,中國歷史上第一個合作醫療試點——湖北長陽縣樂園公社杜家村衛生室掛名成立。湖北長陽縣樂園公社杜家村衛生室首創了農村合作醫療保險制度,從此我國開始了農村合作醫療保險制度的探索和改革。合作醫療制度通過培養半農半醫的衛生員,利用“兩根手指、一根針、一把草”的方式為中國農村醫療事業做出了巨大的貢獻。毛主席對農村合作醫療經驗給予了非常重要的肯定,稱贊“合作醫療好”,合作醫療經驗在全國迅速推廣,該制度后來也被世界銀行和世界衛生組織譽為“發展中國家解決衛生經費的唯一典范”(夏杏珍,2003)。

  不同于城市社會保障制度,當時我國的農村社會保障制度實際上是一種社區互濟,不論是“五?!敝贫冗€是合作醫療,本質上是一種農業合作社內部的福利分享,這是我國在經濟尚不發達的條件下的適應性選擇,其為解決當時農村人民的燃眉之急起到了重要的作用。

  (三)“文革”沖擊下社會保障事業

  1966年5月16日文化大革命爆發,全中國陷入狂熱與無序之中,社會保障事業也隨之受到了巨大的沖擊。1969年1月,國家撤銷了負責救災救濟、社會福利等事務的內務部,負責勞動保險事務的工會也陷入癱瘓狀態。整個社會保險工作一度處于無領導、無管理的局面;同年2月,財政部頒布《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》規定國營企業一律停止提取勞動保險金,企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支在營業外列支。這一做法使社會保險喪失了統籌調劑的職能,變成了“企業保險”。我國的社會保險制度分割為國家、企業、鄉村3個相互封閉和脫節的板塊。1970年6月,勞動部撤銷,國家計劃革命委員會成立,勞動部的業務工作并入國家計劃革命委員會下屬的勞動局。這樣,在中央政府宏觀管理層面上,社會保險體系開始處于無人管理的局面(宋士云、呂磊,2012)。

  1975年9月,國務院決定將國家計委勞動局改為國家勞動總局,作為國務院的直屬機構,由國家計委代管,其主要職能之一便是負責管理勞動保險,由此社會保險行政管理權力開始逐步向勞動部門轉移(岳宗福,2009)。

  四、1978——1990年:改革開放初期的社會保障

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  隨著文化大革命的結束,在中國共產黨的領導下,國家開始重新恢復正常運轉,在文化大革命期間被取消的一些國家部門得到了恢復和重新設立。這為社會保障工作的恢復與重建提供了組織基礎。

  1978年,黨的十一屆三中全會在北京召開,全會結束了1976年10月以來黨的工作在徘徊中前進的局面。這為扭轉社會保障領域的混亂局面創造了較好的社會條件。同年,國務院頒布了《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關于工人退休、退職的暫行辦法》,退休制度、退休金制度及退職金制度得以重建和規范。1979年7月,國家勞動總局增設保險福利司,各地勞動部門相繼設立保險福利處(科),工會各級組織也陸續重建。

  1980年3月,國家勞動總局、中華全國總工會聯合發布了《關于整頓與加強勞動保險工作的通知》,這意味著以勞動保險為核心的城市社會保障制度的重建。此后的幾年里,企業職工、機關事業單位及軍隊干部的退休制度得到了恢復,在中國共產黨的領導下,社會保障制度運行重新進入正軌。

  (二)商品經濟改革中的探索與創新

  1978年,十一屆三中全會中,中國共產黨提出對內改革,對外開放。1984年,黨的十二屆三中全會提出發展有計劃的商品經濟,中國開始進行市場經濟改革。全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》,旨在建立市場經濟體制的經濟體制改革拉開大幕。國家經濟體制從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型使得傳統意義上的“單位人”開始向“社會人”轉變,個體擺脫了過去單位的束縛,激發了勞動者的活力。而原有以單位為核心運行的勞動保險制度已經無法適應越來越具有靈活性質的勞動者。社會保障制度的探索與創新成為了當時最重要的任務之一。

  我國的社會保障制度探索與創新充分展現了中國治理中“試點先行”的中國經驗。由于我國幅員遼闊,地區之間的條件、需要差異巨大,任何一個關乎國計民生的政策的出臺都需要非常審慎。我國通過“試點”探索與創新的形式所形成的社會保障“地方經驗”,之后成為了我國社會保障制度建設重要的智慧來源。

  20世紀80年代后,一些國有企業因無法承受醫療費用支出的膨脹而開始自發嘗試讓職工分擔部分醫療費用,一些地區因老國有企業無力承擔自行支付退休職工養老金而自發對某些行業(如紡織等)的退休費用進行跨單位統籌,這是單位負責的勞保醫療與退休金制度走向責任分擔、社會化的最初嘗試(鄭功成,2019)。1982年12月,勞動人事部在四川省南充市召開了關于建立城鎮集體經濟組織職工社會保險制度的座談會,提出各地可以進行社會保險改革試點。1984年,勞動人事部在廣東省江門市和東莞市、四川省自貢市、江蘇省泰州市、遼寧省黑山縣開始退休費用社會統籌試點,嘗試將企業負擔的退休養老問題改由社會保險機構統一籌集、統一支付,打破了數十年的“單位制”籬笆,為我國社會保險最終實現社會統籌奠定了重要的基礎。

  經過幾年的探索,1986年3月第六屆全國人民代表大會第四次會議審議批準的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》提出了“多渠道籌集社會保障基金。改革社會保障管理體制,堅持社會化管理與單位管理相結合,以社會化為主”的社會保障改革指導方針,這既是對前期養老保險試點工作成果的認可,亦為后續的醫療保險制度改革與試點起到了重要的引導作用。

  在市場化改革開始之后,公費醫療制度所嵌入的制度環境經歷了巨大的變遷,公費醫療、勞保醫療制度逐漸難以為繼(劉軍強,2008)。因此隨著養老保險試點的深入,醫療保險也開始改革與試點,1989年,國務院印發《批轉國家體改委關于1989年經濟體制改革要點的通知》,確定在遼寧省丹東市、吉林省四平市、湖北省黃石市、湖南省株洲市進行醫療保險制度改革試點,在海南、深圳實行社會保險制度綜合配套改革。醫療保險制度改革的首次試點探索由此展開。

  在這一階段中,除去地方自下而上的社會保障試點工作,中央也根據改革開放的大勢進行了一些自上而下的探索。1986年,企業破產制度和勞動力市場制度改革開始,此舉打破了過去國有企業職工的“鐵飯碗”,勞動力市場開始活躍。作為改革的配套措施,為了保障失業職工的生活與滿足勞動力市場下勞動力的流動需要,待業保險制度與社會保險轉移接續制度陸續建立。

  在改革開放初期,我國的社會保障制度探索與創新以改革開放為主線,沿著兩條路徑展開。一方面,地方根據改革開放以來自身發展度、條件、實際需要的不同開展了多樣化的社會保障試點工作,以地方經驗反哺中國經驗,為我國現代社會保障體系的最終確立奠定了基礎;另一方面,中央從改革開放的全局出發,根據改革開放的實際需要,自上而下的開展了一些社會保障制度的創新,在保障改革開放順利推進的同時,緩解改革的陣痛。

  五、1991——2011年:現代社會保障體系的確立

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  進入20世紀90年代,我國改革開放的步伐逐步加快,以鄧小平同志的南方談話和黨的十四大為標志,中國社會主義改革開放和現代化建設事業進入新的發展階段。黨的十四大中明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,將社會保障制度確定為市場經濟正常運行的維系機制和市場經濟體系的五大支柱之一,并首次提出“建立多層次的社會保障體系”及“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔,實行社會統籌和個人賬戶相結合”等政策取向。中國社會保障改革超越了為國有企業改革配套措施的狹窄范圍,代之以服務市場經濟改革,從而呈現出鮮明的效率優先取向(鄭功成,2019)。

  作為市場經濟改革和國企改革的配套措施,城鎮職工社會保險制度首先得到了確立。養老保險方面,1991年6月,國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》,該文件的出臺確定了社會保險采取統籌方式的基本方向,明確了從地、縣、市統籌向全國統籌發展的基本路徑,規定了社會保險三方繳費的基本架構,對我國社會保障體制與養老保險體系的轉型和確立起到了關鍵作用。1995年3月國務院根據《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神,下發了《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》,正式提出將個人賬戶與社會統籌相結合的養老保險制度體系。1997年7月,國務院下發《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》,要求各地完成養老保險統一制度的并軌。這標志著統賬結合的職工養老體系由原則成為現實,由試點走向規范,我國現行的職工養老保險體系得以確立。

  醫療保險方面,1994年國家體改委、財政部、勞動部、衛生部共同發布《關于職工醫療制度改革的試點意見》,并開始在江西省九江市和江蘇省鎮江市進行試點?!皟山圏c”正式開啟全國醫改的大潮;1996年5月,《關于職工醫療保障制度改革擴大試點的意見》出臺,決定再挑選一部分具備條件的城市,擴大職工醫療保障制度改革的試點范圍,進一步取得改革經驗。全國共58個城市進入試點名單;1998年12月,國務院頒布的《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》標志著我國統賬結合的新型醫療保險制度及服務體系的確立。

  失業、工傷與生育保險方面。1996年5月勞動部印發《勞動事業發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出要重視失業保險制度的作用,發揮其促進再就業的功能,并逐步提高失業保險費用個人負擔水平,并同時提出要建立工傷保險制度與生育保險制度。同年8月,勞動部頒布了《企業職工工傷保險試行辦法》,工傷保險制度得以初步建立;1997年,勞動部發出了《關于印發〈生育保險覆蓋計劃〉的通知》,生育保險制度也正式得到了確立。1999年1月,《失業保險條例》出臺,失業保險正式取代待業保險。至此,我國城鎮職工五險并行的社會保險體系得以確立。

  相比于城鎮職工社會保險制度,適用于城鎮居民與農村居民的社會保障制度的確立過程更加漫長且艱辛。醫療保障方面,2002年10月,中共中央、國務院發布《關于進一步加強農村衛生工作的決定》,明確提出“逐步建立新型農村合作醫療制度、對農村貧困家庭實行醫療救助、政府對農村合作醫療和醫療救助給予支持”;2003年,國務院辦公廳轉發衛生部等部門《關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知》,提出要開展新型農村合作醫療試點。針對農村戶籍人口的合作醫療制度由此逐步建立。2007年,人社部和財政部頒布《關于全面開展城鎮居民基本醫療保險工作的通知》,明確將于2009年在全國范圍內全面開展城鎮居民基本醫療保險工作。城鎮居民基本醫療保險制度的確立使我國的全民醫療保險制度建設逐步實現。

  養老保障方面,1992年1月,民政部出臺了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》。這是我國第一次出臺全國性的農民養老社會政策,但是初次試水的結果并未達到預期效果,參保人數逐年減少(鄧大松、李蕓慧,2019)。2002年11月黨的十六大報告提出“有條件的地方,探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度?!保ń瓭擅?,2011),對農村社會養老保險制度的探索被再次提上議程;2008年10月,中共十七屆三中全會召開,全會提出“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求,建立新型農村養老保險制度”;2009年9月,國務院發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,“新農?!敝贫日匠雠_,并在隨后幾年的試點工作中成為覆蓋大多數農村老人的養老保險制度,千年以來中國農民第一次擁有了養老保險制度。2011年6月,國務院頒布《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》,決定從2011年起開展城鎮居民社會養老保險試點。城鎮居民社會養老保險制度的確立標志著全民養老保險制度建設正在變成現實。全民醫療保險制度與全民養老保險制度的建設使得我們的社會保障體系第一次實現了制度性全覆蓋,“人人享有保障”開始從目標逐漸變為現實。

  社會救助方面,依托于上海市最低生活保障制度的范本,我國建立起了最低生活保障制度。1999年9月,國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》,標志著城市居民最低生活保障制度的正式確立。2007年,國務院頒布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,農村最低生活保障制度也得以確立。此外,特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助等制度紛紛確立,以最低生活保障制度為主體的綜合性社會救助體系得以確立。

  (二)從政策保障到法律保障

  社會保障制度需要法律制度的保障,只有通過法律制度建設才能真正保障人民群眾的社會保障權。沒有健全的社會保障法律體系,就不可能出現健全、完善和成熟的社會保障制度(史探徑,1998)。中國現代社會保障制度的確立過程也是社會保障制度從由下位的行政法規性質的政策保障向由上位的、專門的法律保障轉變的過程。

  早在1931年,社會保障制度就作為重要的社會制度被寫入了《中華蘇維埃共和國憲法》,新中國成立后的《中華人民共和國憲法》及后來的幾次修訂也將社會保障制度寫入了其中。但是長期以來社會保障的相關法律要么是作為其他專門法的組成部分,要么是以位階較低的行政法規的形式存在,而一直缺失了獨立的立法。

  我國現代社會保障制度體系建立之初,就開始尋求專門立法的支持。1995年5月8日,《社會保險法(草案)》由時任勞動部部長李伯勇簽發后上報國務院審查,但是受限于當時的立法條件,該立法計劃陷入停滯(向春華,2008)。

  為了彌補社會保障立法的缺失,我國利用下位的行政法規對于社會保障制度體系進行了一定的政策保障。1999年1月,國務院頒布實施了《失業保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《城市居民最低生活保障條例》等三項行政法規;2003年4月,國務院頒布了《工傷保險條例》;2006年1月,又頒布了《農村五保供養工作條例》,這些行政法規的出臺為我國社會保障制度提供了一定的政策規范,也為中國社會保障專門立法的實現奠定了基礎。

  2008年12月,全國人大常委會辦公廳發布《社會保險法(草案)》,向全社會公開征求意見?!渡鐣kU法》的出臺正式進入倒計時。2010年10月,第十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過了《中華人民共和國社會保險法》,同日,以第35號共和國主席令予以公布,2011年7月,《社會保險法》正式實施。

  《社會保險法》是我國社會法領域的首部立法,其正式實施是我國社會保障法制建設的里程碑,從而結束了單靠行政命令和規范性文件指導社會保障工作的局面,使社會公平從中國共產黨的理想信念變成了法律規范,從政策層次上升到法制層次(周弘、張浚,2015),雖然目前來看,《社會保險法》在授權范圍、權限和層次不明確的情形之下,諸多本該與之“配套”的法規、規章沒有出臺,間接導致這部法律仍有待進一步完善(鄭尚元,2020),但它體現了黨和國家對于社會保障制度法治化的追求。在《社會保險法》之后,《軍人保險法》《慈善法》也紛紛出臺,《社會救濟法》已進入了意見征求的立法程序,《醫療保障法》立法工作也正在被積極推進。在中國共產黨的領導下,中國的社會保障制度體系正在由政策保障向法制保障轉變。

  (三)從學習借鑒到創新發展

  中國現代社會保障制度的建立,是在借鑒先進國家社會保障經驗的基礎上逐步完成的。

  對于社會保障制度的理念與原則的學習與借鑒是我國構建具有中國特色的、適應社會主義市場經濟要求的社會保障制度體系的必由之路。長期以來,我國的社會保障制度體系建設是建立在計劃經濟基礎之上的,而一直缺乏對于市場經濟下社會保障制度的理性認識。在學習與借鑒以德國為代表的一批具有發達的社會保障制度體系的國家的基礎上,黨和國家才構建起了對于現代社會保障制度的認識,構建起了包含公平性、福利性(互濟性)、強制性、普遍性、選擇性、多樣性等原則的現代社會保障制度理念(鄭功成,2003)。

  20世紀70年代以后,許多市場經濟國家基于自身需要和國情特點,以德國俾斯麥模式為基礎,建立了現代社會保障制度,形成了福利資本主義的3個世界(考斯塔·艾斯平—安德森,2003)。于是,德國的社會保險制度、英國和北歐的社會福利制度、美國的401K計劃、日本的國民年金制度、智利的個人賬戶積累制度、新加坡的中央公積金制度、南亞的小額信貸扶貧制度等等,都成為中國學習借鑒的參照,并在此基礎之上構建了以社會保險制度為核心,社會救助與社會福利為重要組成部分的現代社會保障體系。

  中國共產黨領導的社會保障工作并不是對于經驗的簡單照搬,而是基于國情進行的創新發展。我國社會保障制度體系的創新發展主要體現在以下幾個方面。

  第一,依據國情,我國實現了社會保障體系建設路徑的創新發展。西方市場經濟國家的社會保障體系往往從社會救濟制度或濟貧制度開始,在社會救濟與濟貧制度不能解決社會轉型帶來的社會問題時,再建立社會保險制度保障社會成員。造成中國特殊路徑的原因在于彼時中國面臨的問題與制度基礎都不同于先發的市場經濟國家:面對國有企業改革后的職工問題,中國依托于運行了數十年的勞動保險制度,首先通過社會保險制度的創立解決社會成員面臨的社會風險。當市場經濟轉型帶來的社會問題無法被社會保險制度覆蓋的情況下再尋求社會救助制度的發展。

  第二,在社會保險的運行機制上,我國的社會保障制度以“項目融合式保障”的特殊形式實現了養老保險與醫療保險的制度性全覆蓋。在城鄉居民養老保險與醫療保險中,我國創造性地將保險和福利相融合,通過保險和福利的疊加,滿足城鄉居民基本養老和基本醫療需要。

  第三,在社會保險制度的制度框架上,為了在保障社會保險制度互助共濟基本功能的前提下激勵社會成員參與社會保險制度的熱情,我國的養老保險與醫療保險創造性地采取了“統賬結合”的制度框架。這一制度框架雖然飽受爭議并開始逐步改革,但是必須承認其為近20年來中國經濟社會的穩定發展提供了必要的保障。

  第四,在中國共產黨的領導下,我國利用自身的體制優勢,使得全民可以通過社會保障制度共享社會發展成果。依托于公有制經濟,我國通過劃撥國有資產進入社會保障基金的方式,實現了人民通過社會保障制度共享經濟發展成果,體現了中國特色社會主義的優越性。

  六、2012——2021年:新時代的社會保障

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  黨的十八大以來,中國進入社會主義新時代。習近平總書記深刻指出:“人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標”(習近平,2014)。在這一奮斗目標引領下,中國社會保障制度獲得了長足的發展。

  從2014年開始,隨著經濟支持能力的增強和社會管理水平的提高,中國將城鄉分別推進的生活救助制度、養老保險制度、醫療保險制度整合為城鄉居民社會救助制度、城鄉居民養老保險制度、城鄉居民醫療保險制度,實現了企業職工與機關事業單位養老保險制度的并軌(席恒,2019)。通過社會保障制度體系的構建與完善,保障和改善了民生,使人民群眾建立了穩定的安全預期,維護了市場經濟的良好運轉。2016年,國際社會保障協會第32屆全球大會將“社會保障杰出成就獎(2014——2016)”授予中國政府,這既是對中國社會保障建設成就的肯定,也是中國共產黨以人民為中心,關心民生福祉的最好體現。

  2017年10月,黨的十九大在北京召開,十九大報告進一步指出,新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾(習近平,2019)。面對新時代的新矛盾,肩負民生大計的社會保障體系如何有效地發揮保穩定、促發展的政策效能,進一步提升人民福祉水平,不斷滿足人民對于美好生活的需要成為了社會保障制度面臨的重要問題。

  40余年改革開放的偉大事業,使中國經濟增長取得了舉世矚目的偉大成就。不斷深化改革奠定了中國社會保障事業發展的經濟基礎,持續開放拓展了中國社會保障事業發展的理論視野。習近平總書記提出的共享發展思想成為構建新時代中國特色社會保障體系重要的理論動力。習近平總書記指出“共享發展理念,其內涵主要有四個方面。一是共享是全民共享。這是就共享的覆蓋面而言的。共享發展是人人享有、各得其所,不是少數人共享、一部分人共享。二是共享是全面共享。這是就共享的內容而言的。共享發展就要共享國家經濟、政治、文化、社會、生態各方面建設成果,全面保障人民在各方面的合法權益。三是共享是共建共享。這是就共享的實現途徑而言的。共建才能共享,共建的過程也是共享的過程。要充分發揚民主,廣泛匯聚民智,最大激發民力,形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面。四是共享是漸進共享。這是就共享發展的推進進程而言的。一口吃不成胖子,共享發展必將有一個從低級到高級、從不均衡到均衡的過程,即使達到很高的水平也會有差別”(習近平,2017)。全民共享理念規定了每個中國人民都應當從社會保障體系中獲得普惠公平的社會保障權益;全面共享理念規定了中國特色社會保障制度的保障項目應當是全方位的,既關注一般性需要,也關注特殊性需要;共建共享理念規定了中國特色社會保障制度體系的實現過程需要個體成為積極主動的行動主體,參與到社會保障體系的建設中來;漸進共享理念規定了中國特色社會保障體系的建設不是一蹴而就的,而是長期的發展過程。

  在習近平總書記共享發展思想引領下,中國共產黨領導的社會保障制度不斷完善,不斷拓展保障的范圍、不斷強化制度的公平性與互濟性。長期照護保險試點、中央調劑金制度實施、社會保險費征收體系改革、社會保障關系轉移接續、國家醫療保障局與退役軍人事務部的設立等一系列新的改革舉措,使中國社會保障成就卓著?;踞t療保險覆蓋超過13億人,基本養老保險覆蓋近10億人,建成了世界上規模最大的社會保障體系。中國共產黨領導下的脫貧攻堅工作使得現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧,832個貧困縣全部摘帽,12.8萬個貧困村全部出列,區域性整體貧困得到解決,完成了消除絕對貧困的艱巨任務(習近平,2021)。新冠疫情期間,中國社會保障制度構筑了人民健康的堅實保障網絡,2020年,各地及時將符合條件的受疫情影響困難群眾納入低保、特困人員救助共享、臨時救助等保障范圍,中央財政共下達困難群眾救助補助資金1483.97億元,用以支持各地做好困難群眾基本生活保障;各地醫保部門向新冠肺炎患者定點收治機構預撥專項資金194億元,全年累計結算新冠肺炎患者醫療費用28.4億元,其中醫?;鹬Ц?6.3億元。一個旨在保障全體國民獲得感、幸福感、安全感的中國特色社會保障制度體系初步建成。

  (二)新時代的新方向:包容與共享

  隨著中國經濟從高速增長向高質量發展的轉變,在內力和外力的雙重作用下,經濟要素的變革和新的經濟組織方式必將成為我國經濟高質量發展的重要力量。而其中以新技術為引領的新經濟、新業態必將引發生產組織方式與勞動關系的巨大變革。在互聯網信息技術不斷發展的過程中,其通過與傳統制造業、服務業、運輸業等相結合,共同構成了新時代下越來越依賴信息技術、數據并以互聯網作為商業模式的數字經濟(尼克·斯爾尼塞克,2018)。數字經濟通過以互聯網為代表的現代信息技術最大限度地控制信息成本,從而將企業平臺化,通過研發平臺、營銷平臺和信息平臺實現與大量中小企業及勞動者的連接,平臺化成為重要的生產組織方式(胡春燕,2013)。這種被稱為平臺經濟、零工經濟或新業態的生產組織方式使得作為生產組織者的企業與生產資料之間不必要再以一種穩定關系存在,對于擁有最重要的生產資料——勞動力的勞動者而言,其與生產組織者的關系的變化就構成了勞動關系百年未有之變,即以一種靈活的、非全時的、即時性的勞動關系代替穩定的、全時的、固定性的傳統勞動關系。

  現代社會保障體系是建立在大工業生產組織方式下穩定的勞動關系的基礎之上的,通過勞資分責的方式構建起現代社會保障體系。但是在新的生產組織方式下,勞動者實際上是“無(穩定)雇主”的,這意味著以俾斯麥模式為代表的現代社會保障體系與之難以相容。如何為越來越龐大的新型生產組織方式下的從業者提供堅實可靠的社會保障,使之共享經濟發展成果成為了社會保障制度面臨的重要挑戰。

  因此,新時代中國的社會保障具有顯著的時代特征,在功能定位上具有戰略性,新時代中國社會保障更加強調其保障和改善民生,維護社會公平,增進人民福祉,促進經濟社會發展,實現人民共享發展成果和治國安邦的國家治理功能。在制度體系上具有包容性,新時代中國社會保障通過制度體系的不斷完善和系統集成,能夠將更多的國民納入現代社會保障體系,使之充分共享社會保障發展成果。在發展過程上具有適應性,新時代中國社會保障更加重視在自身發展的同時,與國家積極應對人口老齡化戰略、健康中國戰略、區域社會經濟發展戰略及我國社會經濟發展條件的適應,使新時代中國社會保障與整體國家發展戰略形成為協同高效的有機整體。在發展理念上具有共享性,新時代中國社會保障更加突出其共享發展理念,以共享、分享和獨享的多層次社會保障體系,實現社會保障的全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享,在共享中不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感,走向共同富裕。上述新時代中國社會保障顯著特征,為《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出的“增進民生福祉,提升共建共治共享水平”的民生發展目標實現奠定了堅實的制度基礎。

  七、結語

  社會保障制度是一個國家在政治、經濟、制度等約束條件下為全體國民提供福利保障的適應性選擇。任何社會保障制度既不能超越歷史的條件,給予人民群眾以穩定的安全預期,也需要根據歷史的條件變化而進行適應性的調整。中國自古以來就有重視社會保障的傳統,早在2000多年前的西周,《周禮》就提出了“以保息六養萬民:一曰慈幼,二曰養老,三曰振窮,四曰恤貧,五曰寬疾,六曰安富”(鄭玄,1998)。此后的歷史中更是強調通過家庭、家族對于社會成員進行保障,體現了中華文化自古以來的民生情懷。

  自中國共產黨建黨以來,始終將實現中華民族偉大復興的中國夢和不斷滿足人民美好生活的需要作為奮斗目標,這也是中國特色社會保障制度發展的最終目標(丁建定、王偉,2019)。社會保障制度的發展和完善是增強人民民生福祉、滿足人民日益增長的美好生活需要的制度保障,在中國共產黨的領導下,我國的社會保障制度建設取得了非凡的成就:社會保障覆蓋人群不斷擴大,全體國民都被納入了社會保障制度所構筑的安全網之中,從而獲得了穩定的安全預期;社會保障項目不斷拓展,人民群眾隨時代產生的多樣化保障需要得到了滿足;社會保障政策工具不斷優化,人民群眾的需求得到了更加精準地實現。

  100年來中國共產黨社會保障事業的發展,體現了中國社會保障價值理性與工具理性的高度統一。全心全意為人民服務的根本宗旨和為中國人民謀幸福的奮斗目標,決定了中國社會保障事業始終以人民為中心,滿足人民群眾的利益與需要,使發展成果更多、更公平惠及全體人民的建設初心,明確了中國共產黨始終貫徹改善民生、公平正義、合作共享等社會保障發展理念,不斷增進民生福祉,促進社會公平,實現共同富裕,體現了中國社會保障的價值理性。實事求是的思想路線和中國共產黨的堅強領導,使中國共產黨人能夠根據社會經濟發展狀況的條件約束和不斷提升社會保障水平的目標約束,適應性的選擇和配置各項社會保障政策工具的組合,既盡力而為,又量力而行,這是中國之所以能夠建成世界上規模最大的社會保障體系、推動中國社會保障事業不斷發展的政治保證,體現了中國社會保障的工具理性及其對價值理性的高度回應。這些經驗,既是中國共產黨百年夢想實現的基礎,也是中國社會主義事業未來發展的必然選擇。

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